¿Los supuestos sin fundamento sobre la economía informal socavan la protección social universal?

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A street vendor at work in Mexico City, Mexico
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Florian Juergens-Grant, Laura Alfers

Aunque los debates dominantes tiendan a considerar la economía informal como un componente residual, sabemos que, desde el punto de vista del empleo, es en realidad la norma: el 61% de todas las personas trabajadoras del mundo y el 70% de quienes trabajan en países de ingresos medios y bajos tienen un empleo informal.

Las personas que nos dedicamos a la protección social a veces nos referimos al “sector intermedio olvidado” cuando hablamos de la cobertura de protección social para lxs trabajadorxs en empleo informal. Es posible que llamarlo “la mayoría olvidada” sea más apropiado.

Lxs trabajadorxs en empleo informal son en su mayoría excluidxs de los sistemas de protección social –con graves consecuencias durante la COVID-19

A pesar de enfrentar mayores riesgos de pobreza que sus compañerxs con empleos formales, pocxs trabajadorxs de la economía informal tienen acceso a la protección social. Mientras que a menudo son excluidxs de iure o de facto de la seguridad social ligada al empleo, también tienden a quedar fuera de la mayor parte de la asistencia social encaminada a erradicar la pobreza.

Dado que las respuestas en materia de protección social ante la COVID-19 se montaron en gran medida sobre los sistemas prepandémicos, profundizaron las desigualdades entre quienes tienen acceso a la protección social y quienes no. A pesar de que se realizaron esfuerzos sin precedentes para extender la protección social a los grupos previamente desprotegidos, la mayoría de lxs trabajadorxs en empleo informal siguieron sin protección durante los aislamientos sociales impuestos en 2020.

¿Por qué se avanza tan lentamente en brindar protección social a lxs trabajadorxs en empleo informal?

Es justo decir que hay una serie de retos legítimos, y a menudo complejos, que los gobiernos deben afrontar para expandir la protección social a lxs trabajadorxs en empleo informal. Estos incluyen obstáculos jurídicos, financieros y administrativos.

Sin embargo, también existen numerosos ejemplos alrededor del mundo que prueban que, con algo de ingenio, flexibilidad y escucha para con lxs trabajadorxs en empleo informal, estos retos pueden superarse. Por ejemplo, en varios países de ingresos medios, como Sudáfrica, Argentina y Uruguay, se ha avanzado para incluir a lxs trabajadorxs en empleo informal en los sistemas de seguridad social.

Si tenemos evidencia de que puede lograrse, ¿qué nos detiene?

Los influyentes supuestos acerca de la economía informal como obstáculos a la protección social universal

Si bien la mayoría de las partes interesadas en la protección social han apoyado el objetivo de universalizarla, los principios clave siguen en disputa tanto a nivel de las instituciones financieras mundiales como en el diseño y el financiamiento de los esquemas a nivel nacional.

En el equipo de protección social de WIEGO, consideramos que la mayor parte de esta oposición tiene sus raíces en supuestos acerca de la economía informal que dan como resultado ideas potentes sobre políticas, las cuales a su vez contrarrestan los esfuerzos realizados para lograr la protección social universal.

Llamamos a una de estas ideas la “Tesis del incentivo perverso” (Perverse Incentive Thesis o PIT). Este argumento se desarrolló más claramente en el libro de 2008 de Santiago Levy, donde sostiene que el sistema de protección social en México, que combina la seguridad social ligada al empleo con la asistencia social financiada mediante impuestos, incentivó la informalidad. El motivo es que los esquemas de seguridad social aplican un “impuesto” al empleo formal, mientras que el trabajo informal queda “subsidiado” mediante prestaciones no contributivas. Esto “atrapa” a lxs trabajadorxs en empleo informal y conduce a menores niveles de productividad y desarrollo.

Más recientemente, esta corriente de pensamiento se presentó principalmente en el informe regional del PNUD sobre desarrollo humano en América Latina en 2021, que afirma que la protección social es central para las decisiones de lxs trabajadorxs y las empresas en la búsqueda de trabajo formal e informal.

Las empresas reaccionan [ante este entorno] porque determina cuándo deben pagar por la seguridad social de sus trabajadores y cuándo no, […].  Del mismo modo, por el lado de los trabajadores, según si una persona trabaja por cuenta propia, o está empleada por una empresa como trabajador dependiente, puede o no tener que cotizar por algunos beneficios, puede o no tener acceso a beneficios que ni ella ni la empresa que la emplea tiene que pagar […]

Esta afirmación también aparece en un informe del FMI de 2021, en el que lxs autorxs advierten que las prestaciones sujetas a condiciones de recursos “producen graves efectos disuasorios y en general crean trampas de la pobreza”.

Estos argumentos deben leerse en el contexto del impulso del Banco Mundial, expuesto en el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2019, para “desvincular” la protección social del empleo, en parte por las distorsiones del mercado laboral que se perciben como consecuencia de la seguridad social.

¿Por qué estos argumentos representan un problema para lxs trabajadorxs en empleo informal?

Por una serie de razones, estos argumentos ponen en riesgo la protección social universal. 

En resumen, estos argumentos podrían hacer que los gobiernos sean más reacios a incluir subsidios en el diseño de esquemas de seguridad social para lxs trabajadorxs en empleo informal. Sabemos que, para muchxs de estxs trabajadorxs en situación de pobreza, particularmente las mujeres segregadas en las formas más inseguras y peor remuneradas del empleo informal, es poco probable que puedan acceder a los esquemas contributivos sin ningún apoyo.

Para comprender mejor estos argumentos y cómo responder a ellos, WIEGO recientemente animó un debate entre académicxs, investigadorxs y expertxs de la ONU y de instituciones bilaterales.

En el comienzo, se nos recordó que los argumentos que presentan a las cotizaciones a la seguridad social como un costo para lxs empleadorxs pueden utilizarse igualmente contra cualquier legislación laboral. Si las cotizaciones a la seguridad social hacen que lxs empleadorxs prefieran a lxs trabajadorxs en empleo informal, entonces seguramente el salario mínimo o las normas de seguridad y salud crean efectos similares. ¿A dónde nos conduce esto, más allá de una hoguera para las protecciones de lxs trabajadorxs?

Además, lxs participantes rápidamente señalaron una serie de fallos conceptuales. Lxs defensorxs de estos argumentos presentan a los mercados como si estuviesen constituidos esencialmente en igualdad de condiciones, sin graves desequilibrios de poder, discriminación y segmentación, y sin otras distorsiones más que la protección social.

Sin embargo, en lugar de lamentar que la protección social afecte indebidamente a mercados que de otra manera funcionarían bien, deberíamos reconocer que los mercados laborales, en particular, están bastante distorsionados para empezar; y que la protección social desempeña un papel importante a la hora de resolver algunos de esos problemas. Al aumentar el poder de negociación de lxs trabajadorxs y protegerles de prácticas perjudiciales, los programas de protección social y las normas laborales pueden crear mejores resultados sociales y económicos para todxs, pero especialmente para las personas trabajadoras más vulnerables a la explotación.

También se señaló que la afirmación según la cual la protección social y la informalidad causan menos crecimiento no tiene una base empírica y contradice la evidencia existente sobre los efectos productivos de la protección social. Considerar la protección social únicamente como un costo ignora los importantes beneficios sociales y macroeconómicos de la protección social. Además, la causalidad podría funcionar igual de bien en la otra dirección, en tanto los desafíos del desarrollo estructural reducen las oportunidades de empleo formal. De todas formas, la relación seguramente es más compleja que tales respuestas simples y monocausales.

Como nota positiva, lxs participantes del debate reconocieron que estos argumentos acertadamente hacen hincapié en la importancia del diseño de sistemas y de esquemas; y que las posibles consecuencias indeseadas deben analizarse cuidadosamente. También observaron que la tesis del incentivo perverso reconoce la capacidad de acción de lxs trabajadorxs en empleo informal, quienes intentan tomar las mejores decisiones para ellxs mismxs y sus familias mientras sortean entornos a menudo complejos y difíciles. Este reconocimiento de su capacidad de acción solo se vuelve problemático cuando se pone demasiado énfasis en las decisiones de lxs trabajadorxs, con escasa atención a los problemas que enfrentan. Esta omisión es particularmente flagrante en lo que respecta a las dificultades que experimentan muchas mujeres en la economía informal.

Cuestionamiento de los supuestos sin fundamento que socavan la protección social universal

Con el generoso apoyo de la Agencia sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Sida), WIEGO ahora tiene la oportunidad de presentar una imagen más precisa y matizada del acceso de lxs trabajadorxs en empleo informal a la protección social, así como de desafiar estos y otros supuestos sin fundamento que socavan la protección social universal.


Foto: Una vendedora ambulante trabajando en la Ciudad de México, en México. Crédito: César Parra
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